宁波仲裁委员会

问题的提出

　　为深入贯彻落实习近平总书记关于“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”重要指示精神，深入贯彻落实党的二十大精神，深化矛盾纠纷化解机制建设，各地法院和仲裁委员会纷纷探索如何进一步推动完善诉讼与仲裁相衔接的民商事多元解纷机制。调解与仲裁是目前除诉讼之外，最为常用的非诉解纷方式，其中，围绕多元调解的系列举措更被纳入多项司法体制综合配套改革，各级法院也纷纷建立诉调对接中心，以强化调解的定分止争作用。但仲裁既有与调解相似的、以当事人合意为基础的解纷效能，亦可通过一裁终局实现纠纷的彻底化解，兼具诉讼与调解的优势。而目前推进的中国特色多元纠纷解决机制对仲裁的关注度明显不足，缺乏诉仲联动效应，仲裁与司法间存在明显割裂。二者在制度定位上存在受理范围、适用前提、管辖权取得、审理人员产生方式、审理方式、文书生效等方面不同，使仲裁具有诉讼不可替代的高效性、秘密性，本可对诉讼分流起到应有助益，但因存在一些自身和仲诉衔接上的问题，导致仲诉衔接效果不佳。

　　一些地方法院率先对商事仲裁与民事诉讼分流衔接机制进行了有益探索，但规定较为原则。学界对这方面的研究主要局限在加强对仲裁的宣传、推动仲裁机构“去行政化”改革、法院与仲裁机构的机制和信息合作等问题上，系统性、说理性、可操作性还不够，对当前仲裁法修改和仲裁机制体制改革的热点问题把握还不够。如何鼓励当事人在诉前积极选择仲裁解纷、如何实现司法对仲裁的有效监督等，则在现行多元解纷机制之下未有明显发展，在外部万人起诉率、内部案件衍生率仍有向下空间的情况下，仲裁对诉讼分流衔接的机制构建亟待探索。

　　商事仲裁对诉讼分流的必要性与可行性

　　商事仲裁对诉讼分流必要性在于：

　　第一，诉源治理工作面临新形势。主要体现在外部万人起诉率、内部案件衍生率还有降低空间。万人起诉率，是指一万个人中提起诉讼进而在法院形成案件数的比率。万人起诉率体现的是一个行政区域内形成民事、行政诉讼案件的纠纷数量的多寡，也能反映该地区社会矛盾的激烈程度及社会治理的效果。“衍生案件”是指经过人民法院初审程序作出裁判后，因上诉、申请再审、发回重审、申请执行、申诉信访等事由，衍生形成的案件。内部案件衍生率是“衍生案件”占一审案件的比率，它反映的是纠纷能否得到一次性解决、程序是否存在空转的情况。目前从一些数据上看，外部万人起诉率、内部案件衍生率还有降低的空间。

　　第二，新时代“枫桥经验”提出新要求。党的十八大以来，习近平总书记明确要求，要把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。为“枫桥经验”赋予了新的时代内涵，其核心在于化解矛盾纠纷，实现“矛盾不上交”。2023年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20周年。诉源治理是新时代“枫桥经验”在司法领域的延伸，商事仲裁对诉讼分流是诉源治理的重要组成部分，是贯彻习近平总书记关于“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”重要指示的必要要求，也是贯彻新时代“枫桥经验”的必然选择，仲裁对诉讼案件分流势在必行。

　　第三，多元解纷机制需要新范式。对比其他诉前纠纷解决方式，除商事仲裁以外，大部分诉前纠纷解决方式最终都可能使得案件“流”回法院，难以起到真正的分流效果。（黄文艺：《中国的多元化纠纷解决机制：成就与不足》，载于《学习与探索》2012年第11期）仲裁既有与调解相似的、以当事人合意为基础的解纷效能，亦可通过一裁终局实现纠纷的彻底化解，兼具诉讼与调解的优势。诉讼分流的最终目的，在于从根本上减少诉诸法院的案件，或者即使案件最终仍不可避免地需要提交至法院，相关的争议经过商事仲裁程序之后也会变得较为容易处理，从这个意义上来说，商事仲裁有着各种形式的诉讼外调解机制、公证机构以及其他行政或行业争议解决机制不可比拟的优势。

　　商事仲裁对诉讼分流可行性在于：

　　第一，政策给予了大力支持。党的二十大报告提出，“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，推动共建‘一带一路’高质量发展”。党的十八届四中全会将“完善仲裁制度，提高仲裁公信力”作为推动全面依法治国的重要内容。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见》，对仲裁制度修改完善作出了部署。这为商事仲裁发展营造了良好的氛围，商事仲裁未来的发展大有可为。

　　第二，仲裁可以受理大部分法院案件。数据显示，民商事案件在诉讼中占据了重要比例，民商事案件的大幅增加，是导致案件数量大幅增加的主要原因。而其中大部分案件，是属于仲裁机构可受理的案件范围。仲裁法第二条规定，平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。可见，法院案件中除了行政、刑事、涉人身的民事案件及非诉案件，仲裁几乎均可受理。

　　第三，实证研究发现，当事人面临数额庞大或复杂的纠纷时会选择仲裁机构。有数据显示，当下仲裁机构的受理案件量仍远不及法院，但在民商事类型的案件上，从北上广深四个地区的相关数据可见，近年来仲裁机构的案件标的额越来越高。从案件标的额来看，全国仲裁案件标的总额从 1999年的167亿元增长到2022年的 9860亿元（数据详见中国国际经济贸易仲裁委员会：《中国国际商事仲裁年度报告（2022—2023）》），结合社会经济活力增强、通货膨胀、生产力大幅提高等因素，可知仲裁机构接受的标的额大的案件越来越多。（罗嘉威：《仲裁与诉讼的分流机制研究——以司法文明建设为视角》，载于《政法论坛》2019年第3期）

　　诉仲分流衔接机制构建面临的困境

　　一、仲裁制度本身需要完善

　　第一，仲裁法与实践存在一定脱节。现行仲裁法颁布于1994年，分别于2009年和2017年对个别条款进行了修正。随着社会主义市场经济深入发展和改革的深化，以及对外开放步伐的进一步加快，仲裁法也显露出与形势发展和仲裁实践需要不适应的问题。

　　首先，缺乏“仲裁地”这一概念。仲裁地即仲裁裁决作出地，是包括《纽约公约》和《示范法》在内的国际仲裁通行规则的核心概念。其既关系到仲裁裁决国籍、仲裁法律适用和撤销仲裁裁决管辖法院的确定，也关系到一国法律的域外适用效力。仲裁法引入仲裁地概念，有利于管辖法院的厘清。其次，缺乏临时仲裁制度。临时仲裁作为不依托仲裁机构进行的仲裁，在国际社会中普遍存在并被各国法律和国际公约所认可。考虑到我国加入了《纽约公约》，外国的临时仲裁裁决可以在我国得到承认和执行的实际，有必要对等对待涉外和涉内仲裁，引入临时仲裁。最后，缺乏临时措施制度。尽管仲裁法已就财产保全和证据保全作出规定，但对标《示范法》等规则仍缺乏对临时措施的系统性规定，缺少对行为保全和紧急仲裁员等临时措施的规定。这不利于提升仲裁效率和增强我国仲裁竞争力，应当进一步对仲裁临时措施制度进行完善。

　　第二，仲裁行业管理体制需要理顺。由于现行仲裁法起草时我国市场经济体制尚未完善，导致在诸多方面难以与当前市场经济发展相适应。一是仲裁机构法律性质不明，导致我国仲裁机构在人事、财政和管理方面严重依赖地方政府，未能全面贯彻仲裁法第十四条强调的独立性，受到的行政干预过多。比如在财务方面，仍有不少机构采取“收支两条线”的做法，使得仲裁机构在业务开拓、激励机制和仲裁员酬金等方面受到掣肘。二是仲裁员遴选与任命过于刚性，缺乏过程性规范。仲裁法第十三条要求仲裁机构设立仲裁员名册制度在某种程度上限制了当事人的选择范围，对当事人意思自治的尊重度有待提高。同时，仅关注仲裁员遴选标准，缺乏对仲裁员行为和专业性的过程性规范，难以推动仲裁员队伍的公正性建设。

　　二、商事仲裁与诉讼立案衔接不畅

　　第一，立案材料的转递存在不规范现象。实践中，仲裁机构将当事人的财产保全申请，通过“公对公”的方式转递给法院。但法院立案庭在实务中常遇到以下乱象：一是部分仲裁机构只根据申请人意见进行移送，不对受移送法院是否具有财产保全的管辖权进行审查，导致法院需再次进行审查，不符合该院管辖条件的，还需邮寄退回给仲裁机构，易造成材料丢失。二是部分地区将仲裁保全纳入网上立案范围，但实践中由于宣传等各种原因，使用量不多。三是一些仲裁机构对当事人提供移送函，并要求当事人自行邮寄，不同于“公对公”的一般做法。

　　第二，立案信息共享不畅，易产生虚假诉讼、虚假仲裁风险。当事人在协议中约定了仲裁条款，但有时因为约定不符合仲裁的形式，仲裁条款呈现出无效的状态。一些情形，当事人在申请仲裁的同时，也会向法院提起诉讼，因为仲裁与诉讼是两个独立的组织，其立案信息并不共享，导致仲裁和诉讼两项程序在最初阶段会同时进行，法院在后续的审查过程中发现仲裁条款，会停止诉讼程序。仲裁中发现仲裁条款无效会终止仲裁程序，但是在最初阶段均造成了资源的浪费。还存在当事人通过法院虚假诉讼立案不成，又企图借仲裁程序实现不法目的的情形，如能及时共享信息，则可以有效降低虚假诉讼风险。

　　第三，关联集团案件不能实现集中管辖。比如部分关联集团案件签署了仲裁协议，部分未签署仲裁协议，从而出现法院、仲裁委员会分别受理部分案件的情形；再如，法院或仲裁委员会一方受理案件的处理结果会对另一方的案件在处理上产生影响，彼此需要了解案件的进展情况。

　　第四，卷宗信息的获取不能实现无纸化。这主要体现在仲裁司法审查上。实践中，当事人申请撤销、不予执行仲裁裁决，往往会选择性地提交资料，对其不利的方面，在其向法院提交的申请书以及证据中不会体现，因此，法院经常需要阅看仲裁庭审笔录、提交的证据等。当前，人工调取卷宗或复制，耗时费力，影响了工作效率和案件的进展。

　　三、司法对仲裁的支持力度尚有待提升

　　第一，法院对于仲裁程序的保障不够，仲裁财产保全效率不高，效果不彰，影响了当事人选择仲裁的积极性。第二，司法审查过程中仍不够友好，存在轻易否定仲裁协议、滥用违反法定程序撤销或不予执行的现象。第三，有效的仲裁和诉讼对接机制仍未建立，部分法院仍未能正确认识到仲裁对诉讼分流的重要性，以及仲裁与诉讼之间的差异。

　　针对以上现实中存在的实践难题，经调研发现，问题的根源在于以下三个方面：一是仲裁缺少牵头指导机构。前述立案问题实际长期存在，但因仲裁机构没有顶层指导机构牵头，导致相关机制的构建缺乏自上而下的强力推动。二是仲裁的多元解纷价值未被发掘。市场经济较为发达的国家，多数纠纷是通过仲裁解决，且仲裁有相当规模及专业素质过硬的仲裁员队伍，但我国对仲裁的解纷效能尚未完全挖掘，而导致与仲裁相关的一些机制建设问题受到忽视。三是诉仲合作机制需要完善。在共同化解矛盾纠纷上，尚没有实现诉讼与仲裁的分工合作，在立案的程序衔接方面存在有效分流纠纷、提前化解纠纷、防范虚假诉讼、虚假仲裁等方面的合作机制缺失，但衔接障碍又需要两类组织相互沟通、共同破除，从而导致一些根深蒂固的问题始终没能得到解决。

　　仲诉分流衔接机制的体系构建

　　仲裁与诉讼的衔接缺乏自上而下的强力推动。实践中，较为常见的是仲裁委员会与所在地的中级法院基于业务联系，各自构建相关机制，出台相关意见，但做法不一，各存利弊。笔者认为，仲裁与诉讼分流衔接机制的体系构建应通过完善仲裁制度、加强仲诉衔接、提升司法对仲裁的支持来进行。加强仲诉衔接需要构建仲裁分流解纷机制、构建诉前强制仲裁机制、畅通材料流转机制等。

　　完善仲裁制度。在立法或政策方面，去除仲裁法对仲裁体制改革的禁锢，是充分发挥仲裁作用、实现案件分流的必经之路，应尽快修改仲裁法，使立法跟上时代的步伐。第一，应通过立法明确仲裁机构民间性、独立性的地位，在国务院部门改革后，司法部及各地仲裁机构应当共同推动中国仲裁协会的建立，促使仲裁业早日实现行业自律；第二，应考虑允许非机构仲裁制度的存在，允许商事主体选择适合自身情况或者所处行业的争议解决方式，让更多的社会纠纷化解在萌芽状态。

　　在仲裁机构方面，应当以法律为基础，对仲裁机构和治理模式进行改革。在尊重仲裁机构意愿的基础上，充分推行“自收自支”的财政体系，对于有条件的仲裁机构，尽早实施“自收自支”的财政模式，提高办案人员的积极性。同时推广法人治理机制，与地方行政机关脱钩，保证仲裁机构的公正、独立法人治理模式，保证仲裁机构的独立性。法院也应当依法对仲裁支持和监督，保证仲裁程序的有效进行。仲裁机构自身也应当进一步探索更加高效、灵活、低成本的争议解决模式，同时提高案件的质量，要在吸收国际先进经验和兼顾自身情况的基础上不断完善仲裁规则，完善仲裁员的指定程序，提高案件管理水平，同时还要利用互联网时代的信息技术成果，打造便于当事人使用、便于仲裁机构内部管理、便于案件审理的仲裁平台。

　　加强仲诉衔接。为了有效解决诉讼与仲裁的立案程序衔接问题，笔者认为，可积极构建仲裁分流机制、仲裁前置机制，并畅通材料流转机制。主要是以下三个方面：

　　首先，建立仲裁分流机制。把仲裁引入诉讼立案环节，在诉讼服务中心设立仲裁调解窗口或专设仲裁办公室，由仲裁委员会派驻人员，视具体纠纷或分流或处理，建立仲裁巡回受案的模式。立案人员在处理立案材料时如果发现本案适合仲裁，可采取以下处理方式：一是当事人之间没有仲裁协议的，可建议当事人选择仲裁，并引导至仲裁调解窗口，由仲裁人员联系对方当事人，引导双方达成仲裁协议，或仲裁调解就地化解、或转至仲裁机构裁决。二是当事人之间达成仲裁协议的，但当事人认为无效并坚持诉讼，如属于常见瑕疵但认定有效的仲裁协议，立案窗口应予释明；如属于存在效力瑕疵但可予补正完善的仲裁协议，立案窗口应分流至仲裁调解窗口，引导完善仲裁协议。

　　其次，构建诉前强制仲裁机制或称仲裁前置机制。除劳动纠纷之外，仲裁以一裁终局的形式实现纠纷的彻底化解。适当引导当事人在诉前选择仲裁，可实现诉前纠纷的再分流，但诉前分流并不是对纠纷一放了之，为维护重大国家利益、社会公共利益、当事人的合法权益，可探索使部分仲裁案件突破一裁终局的限制，允许在仲裁后向人民法院再次起诉，实现诉讼与仲裁的双向互动。在现行劳动仲裁的实践基础之上，可探索哪类案件可在当事人起诉前须经仲裁程序，并据此构建诉前仲裁引导程序，探索建立诉仲对接中心，加强仲裁在诉前的分流作用，强化人民法院与仲裁机构的合作力度，在起诉前积极引导各类民商事纠纷的当事人选择仲裁解纷，以构建完整且流畅的诉前仲裁程序。

　　再次，畅通材料流转机制。针对立案材料的转递存在不规范的现象，可将法院综合审判信息系统同仲裁委员会相关办案系统实现立案对接，打通堵点。为此，笔者的初步思路：一是逐步建立立案材料的无纸化流转系统，开发类似于法院系统内部的材料流转系统；二是建立卷宗信息共享平台，打破信息壁垒；三是完善法院与仲裁的双平台数据统计，从数据中发现并探索完善司法和仲裁的共性工作机制和方法。

　　提升司法对仲裁的支持。法院应当更加重视商事仲裁的作用，为商事仲裁提供更有力的司法支持。首先，树立仲裁分流的观念。法院应坚决抵制那种将协助和支持仲裁视为“为别人办事”的观点，只有积极高效推动财产保全、裁决执行等仲裁协助工作，才能让当事人更愿意将案件提交仲裁。其次，细化司法审查规定。结合司法实践，对仲裁协议效力、仲裁裁决的司法审查作出规定。对于仲裁程序的审查标准应当符合仲裁的高效、灵活特点，避免用诉讼的眼光审视仲裁，对于认为裁决确定应当被撤销、不予执行或者仲裁协议确实无效的，应当依法启动报核程序。最后，提高司法支持的效力位阶。在仲裁法即将修订的背景下，将司法支持仲裁上升为立法原则，鼓励仲裁与诉讼、调解的对接。

　　（作者单位：上海市第二中级人民法院）