宁波仲裁委员会

□ 李景磊

政策与法制之间的融合主要体现为两个方面：一是政策与法律共同作用于区域发展；二是部分政策有向法律进行转化的可行性。主张区域政策与区域法制的相互配合则是在尊重政策与法制各自价值基础之上寻求两者相互配合的动态区域治理模式。“动态”指的是多要素之间共治的过程，要求治理主体的多样化：决策者可以进行选择，市场也可以进行选择。决策者在选择政策作为治理手段时，地方政府有将政策差异化的可能性，市场有将政策转化为法律诉求的可能性。区域政策与区域法制之间应该是一种“彼此共存，相互实现”的动态交互关系。区域政策因为有了法制保障而更加具有合理性和稳定性，区域法制也因为有了政策优势才更具有针对性，这才是真正意义上的“多样化”治理手段。

区域发展战略的重新解读

区域化源自于市场要求与市场规律，而并非直接由战略政策所拟制的模式，战略政策与市场要求在区域发展上存在着相契合的现象。世界上区域建设与发展模式基本可以分成两类：一类是市场需求主导，政策跟进型的，以美国的纽约城市群等为代表，主要目的是为了满足纽约市的发展需要；另一类是政府规划和政策主导，以日本东京城市群为代表，主要由日本中央政府统一制定，其不仅包括公共设施与公共服务的一体化规划，甚至包括改革行政体系，使城市群规划的实施不受行政区过多限制。这种基于国家管理的便捷性而作出的政治划分使得不同地区的发展产生了客观差异性。而区域发展问题的本质是如何正确处理市场和政府的关系，即政府如何在作用于市场的同时减少政策的负外部性。因此，在正确认识到区域化发展是市场的内生需求的前提下，区域政策与区域法制的关系便是一个多元化市场要素间的建构问题，即如何用外在治理力量搭建一个符合经济发展与市场需求的区域化发展模式，并确保这种建构起来的治理模式能最大限度地减少其负外部性。

区域发展中的政策与法制

区域政策自洽所谈及的政策之间的关系不仅是中央与地方政策之间的关系，而且也包括地方政策之间的关系。因此，区域政策的制定与完善要做到以下几点：第一，要更多地关注地方政策之间的协同性，关注到区域内政府间合作性质的政策文本的协调机制，从而在政策推行方面能更准确地实现区域合作。第二，要关注到部分政策向法制转化的可能性。区域政策在内容和实施机制上可分为统筹型政策与细化的操作型政策，而统筹型政策因其具有宏观调控性与广泛适用性，从而具备转化与上升为法制的可行性与必要性，有学者将这部分政策概括为法源性政策。经实践检验的统筹型政策具备了转化和上升为法制的前提条件，多是以纲领性和原则性法律文本为主要表现。而细化的操作型政策不具备转化为法制的可能，但具有法制优化的必要性，并在政策实现的过程中体现出法制保障的效力。第三，要能使得各地方之间从政策制度到市场要素流动等各方面形成配套的、成体系的区域发展模式。并能形成制度化的经验，对其他区域的发展形成良性政策的示范效应。

区域的法制协调是从法律制度建设的角度探索区域法制如何具有更为合理的核心环节。若将同一个区域内不同地方的立法结果放在一个体系内进行综合适用时，往往会产生重复性立法、冲突性立法和缺乏统一的区域综合立法三个问题。以行政区划为基础的地方人大和政府均有自身的立法权，地方立法主体可以根据本行政区划的实际情况，在同中央立法不相违背的前提下进行地方事务立法，从而对上位立法进行执行、扩展或者补充。例如，截至2022年年底，长三角地区现行有效的地方法规近3000部，地方政府规章近2500部，而这些在区域法制协调的过程中需要进行融合和对接。另外，区域内的地方立法主体在进行立法时的短视效应体现在其只从本地利益入手，而不考虑其他地区，特别是区域内其他地区的相关规定。